Consiglio di Stato, Sez. VI, 06 marzo 2018 n. 1457

Categoria: Diritto amministrativo

A causa di provvedimenti che hanno avuto l’effetto di bloccare l’iniziativa economica per due anni (apertura e conduzione stabilimento balneare), la Pubblica Amministrazione deve risarcire il privato anche per il mancato guadagno e, dunque, non più importi forfettari od equitativamente determinati, ma un calcolo economico e matematico basato sui bilanci e sugli utili degli esercizi successivi.

Il Consiglio di Stato punisce la P.A. anche per l'accanimento mostrato nei confronti del privato/imprenditore, avendo abusato anche del potere di autotutela.

Si legge nella sentenza che dai fatti emerge inequivocabilmente il danno ingiusto patito dalla società ricorrente in conseguenza degli atti illegittimi, già annullati dal giudice amministrativo. Come evidenziato, quest’ultima si era infatti attivata ed aveva ottenuto tutte le autorizzazioni necessarie all’insediamento di uno stabilimento balneare su un’area di proprietà dei suoi soci.

Illegittimamente (come è stato accertato nei giudizi avanti il TAR e il Consiglio di Stato) sopravveniva un provvedimento di sospensione dell’intervento in itinere da parte della Soprintendenza per i Beni Architettonici e per il Paesaggio di Lecce. Ne seguiva l’apertura di un procedimento penale, poi archiviato. Non solo, l’iniziativa imprenditoriale subiva un nuovo arresto a seguito di un'ordinanza con la quale si revocava l’autorizzazione archeologica rilasciata circa tre anni addietro.

Alla luce di tali evenienze, emerge quello che appare un vero e proprio ‘accanimento’ nei confronti dell’iniziativa imprenditoriale del privato/imprenditore posto in essere, senza giustificazione alcuna, in modo del tutto sproporzionato rispetto al fine da perseguire – ed invero tutti i relativi provvedimenti sono stati annullati dal giudice amministrativo – ed in totale spregio del fatto che, pochi anni prima, la stessa Soprintendenza aveva autorizzato la medesima iniziativa. Con ciò trascurando completamente l’affidamento che legittimamente il privato nutriva circa la fattibilità dell’opera e per la quale si era già attivato effettuando i necessari investimenti.

Ciò che emerge dalla vicenda appare sintomatico di uno svolgersi dell’attività amministrativa secondo logiche lontane dal modello di correttezza e buona amministrazione di cui all’art. 97 della Costituzione, come si è andato evolvendo nel diritto vivente. Modello in cui, alla tradizionale ed imprescindibile funzione di garanzia di legalità nel perseguimento dell’interesse pubblico, la funzione amministrativa viene a rivestire anche un ruolo di preminente importanza per la creazione di un contesto idoneo a consentire l’intrapresa di iniziative private, anche al fine di accrescere la competitività del Paese nell’attuale contesto internazionale, secondo la logica del confronto e del dialogo tra P.A. e cittadino.

In altri termini, l’evoluzione del modello costituzionale impone di tener conto che l’attività amministrativa produce sempre un “impatto” sulla sfera dei cittadini e delle imprese (ne è conferma l’emersione del principio di accountability). Tale impatto, da un lato, deve essere considerato e quantificato, affiancando agli strumenti giuridici quelli economici di misurazione, che permeano sempre di più l’attività amministrativa; d’altro lato – e soprattutto, ai fini della tutela – tale impatto non può essere trascurato, né assorbito, e nemmeno ridotto forfettariamente in considerazione di una cura dell’interesse pubblico asseritamente prevalente.

Sono emblematiche di tale tendenza tutte le riforme ispirate alla semplificazione e alla trasparenza dell’attività amministrativa, non ultima – per quel che rileva in questa sede, dove all’origine dell’arresto dell’iniziativa degli appellanti vi è la revoca della precedente autorizzazione archeologica – la l. n. 124 del 2015, intervenuta, tra le altre cose, sui presupposti del potere di autotutela, che deve sempre considerare l’affidamento del privato rispetto a un precedente provvedimento ampliativo della propria sfera giuridica e sul quale basa una precisa strategia imprenditoriale (cfr. art. 21-nonies co. 1, l. n. 241 del 1990, come modificato dall’art. 25, comma 1, lettera b-quarter, l. n. 164 del 2014epoi dall’art. 6, comma 1, l. n. 124 del 2015; nonché l’art. 21-quinquies, come modificato dall’art. 25, comma 1, lettera b-ter , l. n. 164 del 2014).

Del resto, da tempo la giurisprudenza è costante nel ritenere che il provvedimento di autotutela debba essere adeguatamente motivato con riferimento alla sussistenza di un interesse pubblico concreto ed attuale nonché alla valutazione comparativa dell’interesse dei destinatari al mantenimento delle posizioni e dell’affidamento insorto in capo ai medesimi (ex multis: Cons. St. n. 2468 del 2014; n. 2567 del 2012; vedasi anche la recente Ad. Plen. n. 8 del 17 ottobre 2017).

Nel caso di specie, non è stato solo vulnerato il legittimo affidamento del privato, ma ciò si è concretizzato attraverso dei provvedimenti giudicati di per sé illegittimi, che in quanto tali consentono l’accesso alla tutela risarcitoria, quale quella azionata nel presente giudizio. Provvedimenti illegittimi, reiterati anche dopo il primo annullamento del giudice amministrativo, che, pertanto, giova ribadirlo, appaiono a maggior ragione emblematici di modalità di svolgimento dell’attività amministrativa, viziata, nel suo complesso, sotto il profilo della mancanza di correttezza e del difetto macroscopico di proporzionalità e ragionevolezza.

Nessun dubbio, quindi, sulla sussistenza del presupposto oggettivo della tutela risarcitoria.

Come messo in luce dal Giudice di prime cure, risulta parimenti integrato il requisito della colpa, non avendo trovato giustificazione alcuna i provvedimenti di revoca dell’autorizzazione archeologica e di occupazione dell’area, tanto più che, come già sottolineato, il secondo provvedimento di occupazione è stato emesso nonostante l’accertamento dell’illegittimità del primo. Anche da tale punto di vista, non può inoltre trascurarsi che nel 2005 la medesima autorità aveva invece autorizzato l’iniziativa.

Infine, come sarà di seguito illustrato, sussiste il nesso causale tra l’illegittimità degli atti di revoca e di occupazione dell’area ed il pregiudizio, consistente nella mancata attivazione dello stabilimento entro i termini previsti in ragione del comportamento tenuto dall’amministrazione, complessivamente considerato e in relazione ai provvedimenti illegittimi adottati, da cui è conseguito il mancato introito dei relativi utili per circa due anni.


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