Consiglio di Stato, Sez. IV, 31 gennaio 2012 n. 482

Categoria: Responsabilità P.A.


Il caso
Il T.A.R. Lazio accoglieva la domanda di annullamento del decreto del 4 ottobre 2008 dell’Amministrazione Autonoma dei Monopoli di Stato che fissava il prezzo minimo di vendita delle sigarette, in base alla previsione dell’art. 1, comma 486, della L. 30 dicembre 2004 n. 311, norma, quest’ultima, che era disapplicata per violazione della disciplina comunitaria rinveniente dalla direttiva 95/59/CE come, peraltro, stabilito dalla sentenza della Sezione Terza della Corte di Giustizia CE del 24 giugno 2010, intervenuta nelle more del giudizio amministrativo.
Il giudice di primo grado, però, respingeva la domanda di risarcimento dei danni poiché l’Amministrazione era incorsa in un errore di diritto scusabile (avendo dato attuazione ad una legge), con conseguente mancanza dell’elemento soggettivo necessario per integrare la fattispecie dell’illecito extracontrattuale di cui all’art. 2043 c.c..
Il ricorrente insorgeva in appello contro il rigetto della domanda di risarcimento dei danni evidenziando, tra l’altro, che la responsabilità dello Stato per violazione del diritto comunitario, quale fosse l’organo cui era imputabile l’illecito (legislatore, governo, giudice), non era mai subordinata all’accertamento dell’elemento soggettivo della colpa dell’amministrazione.
Il Consiglio di Stato conferma la sentenza di primo grado esaminando la giurisprudenza comunitaria in tema di responsabilità degli Stati, comparandola con quella del giudice amministrativo e concludendo per la loro identità quanto all’elemento psicologico che è sostanzialmente oggettivato quando si considera lo Stato (ordinamento comunitario) o la pubblica amministrazione (ordinamento interno).
La sentenza che si annota, dunque, è centrata essenzialmente sull’elemento soggettivo dell’illecito dello Stato e della pubblica amministrazione, e punta ad una confluenza di questo profilo della responsabilità della pubblica amministrazione, come applicata dal giudice amministrativo, nell’alveo di quella elaborata dalla Corte di Giustizia europea.
Questo allineamento di posizione è, però, contraddetto in modo patente dalla sentenza della Sezione Terza della Corte di Giustizia UE del 30 settembre 2010 che ha affermato l’illegittimità delle normative nazionali in relazione alla direttiva 89/ 665, come modificata dalla direttiva 2007/66/CEE, in tema di procedure di ricorso in materia di aggiudicazione degli appalti pubblici di servizi, forniture e di lavori, qualora il diritto al risarcimento dei danni, conseguente alla violazione della disciplina sugli appalti pubblici da parte di un’amministrazione aggiudicataria, sia subordinato alla sussistenza della colpa, ovvero anche alla possibilità per la pubblica amministrazione aggiudicataria di vincere la presunzione di colpevolezza, fornendo idonea prova.
Il Consiglio di Stato supera la contraddizione circoscrivendo allo specifico settore degli appalti pubblici il richiamato arresto della Corte di Giustizia.

La massima
Il modello comunitario di responsabilità degli Stati, nel prevedere tra gli elementi della fattispecie la violazione di norma giuridica qualificata, richiede che essa sia grave e manifesta, individuata, in concreto, nel grado di chiarezza e precisione della norma violata, nell’ampiezza o meno del potere discrezionale che tale norma riserva alle autorità nazionali o comunitarie, nel carattere internazionale o involontario della trasgressione commessa o del danno causato, nella scusabilità o inescusabilità di un eventuale errore di diritto, nella circostanza che i comportamenti adottati da un’istituzione comunitaria abbiano potuto concorrere alla violazione.
I caratteri enunciati dalla Corte di Giustizia della Comunità Europea sulla violazione grave e manifesta si pongono in linea, in alcuni casi addirittura coincidendo letteralmente, con i criteri ed i parametri indicati dalla giurisprudenza amministrativa per l’elemento soggettivo dell’illecito aquiliano commesso dalla pubblica amministrazione la quale, se viene accertata l’illegittimità dell’atto amministrativo, deve dare la prova dell’assenza di colpa, attraverso la deduzione di opportune circostanze le quali assumono carattere sostanzialmente oggettivo, come per il diritto comunitario.
La recente sentenza della Corte di Giustizia della Comunità Europea, Sez. III, 30 settembre 2010, C-314/09, secondo cui la direttiva 89/665/CEE, modificata dalla direttiva 2007/66/CEE, in tema di procedure di ricorso in materia di aggiudicazione degli appalti pubblici di servizi, forniture e di lavori, osta ad una normativa nazionale la quale subordini il diritto ad avere un risarcimento al carattere colpevole di tale violazione, quand’anche dovesse essere intesa come affermazione di una vera e propria responsabilità oggettiva, va circoscritta al settore degli appalti pubblici, perché la Corte ha richiamato la disciplina europea specifica sui ricorsi in tale materia nonché l’effettività della tutela in un settore oggetto di particolare attenzione da parte delle istituzioni comunitarie per la sua incidenza sul corretto funzionamento del mercato e della concorrenza.


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