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Diritto amministrativo

La S.C.I.A. e il limite dei 18 mesi per l'autotutela

Parere Consiglio di Stato n. 839 del 30.03.2016


La permanenza del potere amministrativo di incidere in via inibitoria, repressiva o conformativa sull’esercizio dell’attività liberalizzata pone il problema di fissare, in omaggio ai princìpi di certezza dei rapporti giuridici e di tutela dell’affidamento, i termini entro cui detta potestà può essere esercitata.
Va osservato che, mentre per il potere vincolato di divieto era già in passato fissato un termine perentorio di esercizio a pena di decadenza (sessanta giorni o trenta per l’edilizia), non era tuttavia fissato un parametro chiaro e univoco per il potere di autotutela di natura discrezionale.

Detta lacuna, che incide negativamente sull’obiettivo di liberalizzazione, oltre che sui canoni comunitari in materia di libera circolazione dei servizi, è stata colmata dall’articolo 6 della legge n. 124 del 2015, con la citata modifica dell’art. 21-nonies, in materia di annullamento di ufficio dell’atto amministrativo, con la significativa e innovativa introduzione del termine finale di 18 mesi per l’adozione di atti di autotutela
Così il legislatore del 2015 ha fissato termini decadenziali di valenza nuova, non più volti a determinare l’inoppugnabilità degli atti nell’interesse dell’amministrazione, ma a stabilire limiti al potere pubblico nell’interesse dei cittadini, al fine di consolidare le situazioni soggettive dei privati.

La legge n. 124/2015 ha introdotto una nuova ‘regola generale’ che sottende al rapporto tra il potere pubblico e i privati: una regola di certezza dei rapporti, che rende immodificabile l’assetto (provvedimentale-documentale-fattuale) che si è consolidato nel tempo, che fa prevalere l’affidamento.
Una regola speculare – nella ratio e negli effetti – a quella dell’inoppugnabilità, ma creata, a differenza di quest’ultima, in considerazione delle esigenze di certezza del cittadino.

Una regola che, per essere effettiva, deve essere applicata senza prestarsi a prassi elusive quale sarebbe, ad esempio, quella di ritenere che per il rispetto del termine di diciotto mesi sia sufficiente un mero avvio dell’iter dell’autotutela, magari privo di motivazioni e destinato a protrarsi per anni, mentre invece il termine va riferito alla compiuta adozione degli atti di autoannullamento o, nel caso della SCIA, degli atti inibitori, repressivi o conformativi.
Su tale esigenza, per evitare ‘fughe’ dalla riforma e garantirne il successo a beneficio dei cittadini, dovrà esercitarsi un’attenta azione di comunicazione, di formazione, di indirizzo e di monitoraggio ad opera della ‘cabina di regia’ e delle amministrazioni competenti.
Questa ‘regola generale’ appare confermata dall’abrogazione del comma 2 dell’art. 21 della legge n. 241, che prevedeva l’applicabilità delle più gravi sanzioni per l’assenza originaria di titolo ogni qual volta gli strumenti del silenzio assenso e della D.I.A. fossero stati impropriamente utilizzati o, addirittura, ogni qual volta le attività avviate in forza degli stessi fossero in contrasto con l’impianto normativo (situazioni che, in presenza di un titolo espresso, avrebbero goduto delle garanzie dei limiti dell’autotutela).
Ora, opportunamente, la riforma del 2015 ha abrogato tale disposizione e ha coerentemente chiarito che i limiti, motivazionali e temporali, all’adozione di atti di annullamento d’ufficio valgono anche per gli interventi inibitori, ripristinatori o conformativi successivi al decorso del termine ordinario di controllo (60 o 30 giorni) sulle attività intraprese con la S.C.I.A..

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