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Diritto amministrativo

Le attuali caratteristiche della S.C.I.A.

Parere Consiglio di Stato n. 839 del 30.03.2016


In coerenza con le novità introdotte dalla legge n. 124 del 2015, lo schema di decreto legislativo conferma e rafforza l’inquadramento della S.C.I.A. come istituto non provvedimentale, che si inserisce in un quadro informato ai principi di liberalizzazione e di semplificazione, nonché ai principi di certezza dei rapporti giuridici e di tutela dell’affidamento legittimo.
Lo scopo perseguito dal legislatore risulta almeno triplice:
a) favorire le attività dei soggetti privati attraverso un generale rafforzamento degli istituti di liberalizzazione e semplificazione, con il correlato ridimensionamento sia della “regolazione delle attività economiche ingiustificatamente intrusiva” (cfr., ex multis, C. Cost. n. 200 del 2012), sia dei poteri inibitori e di autotutela delle amministrazioni competenti, incidenti sulle iniziative già in atto e consolidate;
b) assicurare maggiore certezza a livello interpretativo per il funzionamento degli istituti di semplificazione, anche nell’interesse delle amministrazioni, mediante una migliore formulazione delle regole riguardanti la S.C.I.A., l’annullamento di ufficio e la sospensione;
c) garantire un migliore funzionamento dei meccanismi di S.C.I.A. e silenzio assenso.

Quanto al primo profilo, l’intervento legislativo risulta coerente con l’impostazione ermeneutica del Consiglio di Stato (cfr. Ad. Plen. n. 15/2011), secondo cui la S.C.I.A. non è un mero modulo di semplificazione procedimentale che consente al privato di conseguire, per silentium, un titolo abilitativo di matrice provvedimentale, ma rappresenta, come chiarito anche dal citato D.L. n. 70 del 2011, uno strumento di liberalizzazione imperniato sulla diretta abilitazione legale all’immediato esercizio di attività affrancate dal regime autorizzatorio.

La principale caratteristica dell’istituto risiede, infatti, nella sostituzione dei tradizionali modelli provvedimentali autorizzatori a regime vincolato con un nuovo schema, ispirato alla liberalizzazione delle attività economiche private, consentite direttamente dalla legge in presenza dei presupposti normativamente stabiliti.
L’attività dichiarata può, quindi, essere intrapresa senza il bisogno di un consenso ‘a monte’ dell’amministrazione, poiché esso è surrogato dall’assunzione di auto-responsabilità del privato, insita nella segnalazione certificata, costituente, a sua volta, atto soggettivamente ed oggettivamente privato.

In questo assetto legislativo non c’è spazio per alcun potere preventivo di tipo ampliativo (autorizzatorio, concessorio e di assenso), che sarebbe stato comunque un potere non discrezionale, ma vincolato all’accertamento dei requisiti di legge.
Tale potere viene sostituito da un potere successivo, anch’esso non discrezionale ma vincolato alla mera verifica della sussistenza dei presupposti di legge per l’esercizio dell’attività segnalata, con connessa previsione di strumenti inibitori e repressivi in caso di esito negativo.

Il dichiarante è, quindi, titolare di una situazione soggettiva originaria, che rinviene il suo fondamento diretto ed immediato nella legge, sempre che ricorrano i presupposti normativi per l’esercizio dell’attività e purché la mancanza di tali presupposti non venga stigmatizzata dall’amministrazione con il potere inibitorio, repressivo o conformativo, da esercitare comunque nei termini di legge.
Si può, quindi, affermare che il privato è titolare di una posizione di vantaggio immediatamente riconosciuta dall’ordinamento, che gli consente di realizzare direttamente il proprio interesse, previa instaurazione di una relazione con la pubblica amministrazione, ossia un ‘contatto amministrativo’, mediante l’inoltro della segnalazione certificata.

Il privato è, poi, titolare di un interesse oppositivo a contrastare le determinazioni per effetto delle quali l’amministrazione, esercitando il potere inibitorio, repressivo o conformativo, incida negativamente sull’agere licere oggetto della segnalazione.
L’innovatività del modello e l’emancipazione dell’attività segnalata da un ‘titolo amministrativo’ di natura pubblicistica è confermata dalla generalizzazione del meccanismo della segnalazione a immediata efficacia legittimante, rafforzato sia dalla legge n. 124, che riduce e razionalizza l’interferenza amministrativa sull’attività del privato con riguardo agli interventi successivi (come si evince anche dalle modifiche degli articoli 21 e 21-nonies della l. n. 241), sia dalla bozza di decreto delegato, che consolida e chiarisce ulteriormente il suddetto meccanismo, insistendo anche sulla ‘unicità’ e ‘onnicomprensività’ della segnalazione immediatamente legittimante.

Le attività interessate dalla S.C.I.A. non sono caratterizzate da una libertà incondizionata di iniziativa economica, ma sono pur sempre subordinate dalla legge al possesso di “requisiti e presupposti”, la cui sussistenza garantisce, di per sé, la tutela dell’interesse pubblico e l’armonizzazione della situazione soggettiva del denunciante con gli interessi potenzialmente configgenti.
Si liberalizza infatti lo strumento di legittimazione, non il rapporto sostanziale e l’ambito materiale su cui esso viene ad operare.
Trattasi, in sostanza, di attività ancora sottoposte a un regime amministrativo, pur se con la significativa differenza che l’assenso preventivo a monte è sostituito dal mero possesso dei requisiti di legge, residuando all’amministrazione soltanto il potere/dovere di una verifica ex post della loro sussistenza.
A seguito della riforma del 2015 deve, quindi, considerarsi ormai definitivamente consolidata la ricostruzione più recente, che riconduce inequivocabilmente la S.C.I.A. all’ambito delle ‘attività libere’, anche se ‘conformate’ dalle leggi amministrative, sottoposte (soltanto) alla successiva verifica della sussistenza dei requisiti di tale conformazione da parte delle autorità pubbliche.

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