Approfondimento dello Studio Legale

Categoria: Espropriazione per p.u.

Premessa

Il presente dossier vuole rappresentare uno spunto di approfondimento (già oggetto di un convegno organizzato dallo Studio) relativamente al neo introdotto art. 42-bis d.P.R. n. 327/2001 (T.U. espropriazione) introdotto dall’art. 34 del D.L. 6 luglio 2011 n. 98 convertito dalla L. n. 111/2011.

L’elemento cardine è rappresentato dal fatto che la ricordata disposizione ha riprodotto, con talune rilevanti modifiche, l’art. 43 del T.U. espropriazioni dichiarato incostituzionale, per ragioni collegate all’eccesso di delega, dalla Corte Cost. n. 293/2010.

La norma ha cura di precisare che l’atto di acquisizione è destinato a non operare retroattivamente, e ciò sembra costituire una risposta ad uno dei rilievi espressi dalla Corte Costituzionale.

In buona sostanza, il legislatore ordinario ha reiterato il meccanismo sanante, agganciandolo questa volta ad una valutazione amministrativa più stringente rispetto a quella espressa dall’art. 43, dovendosi valutare le attuali ed eccezionali ragioni di interesse pubblico, comparandole con i contrapposti interessi privati ed evidenziando l’assenza di ragionevoli alternative alla sua adozione.

Indennizzo ed art. 42-bis

Il legislatore nell’art. 42-bis utilizza il termine indennizzo per qualificare la pretesa del proprietario colpito dal provvedimento di acquisizione sanante.

E’ utile ricordare che sia la Corte costituzionale, sia la Cassazione parificano l’indennità espropriativa al risarcimento del danno da occupazione appropriativa, così riproponendo la ricostruzione del danno in termini di indennizzo avente natura risarcitoria.

In tal senso, Cass. n. 18858/2011: "... nelle espropriazioni per p.u. quali che siano le modalità e gli istituti attraverso i quali l’amministrazione espropriante pervenga all’acquisizione dell’immobile privato - autoritativamente mediante decreto di esproprio, contrattualmente mediante cessione volontaria, ovvero in modo anomalo attraverso la sua irreversibile trasformazione nell’opera pubblica - l’obbligo di un corrispettivo correlato al valore venale del bene a carico di quest’ultima deriva direttamente dall’art. 42, comma 3 Cost.; per cui seppure è riservato al legislatore il potere discrezionale di modularne contenuto, ampiezza e denominazione nelle varie fattispecie disciplinate, la sua natura in ciascuna di esse resta comunque indennitaria. E la fonte genetica diretta ed immediata è costituita pur sempre dal menzionato precetto costituzionale che subordina la legittimità del sacrificio richiesto al privato, alla corresponsione di un indennizzo".

Detta parificazione, sempre per la Suprema Corte è tale che "... a nulla rilevano le indubbie differenze tra le obbligazioni stabilite per ciascuna di dette fattispecie allorché il procedimento ablativo si è di fatto esaurito mediante occupazione espropriativa e all’obbligazione dell’espropriante di corrispondere l’indennità di espropriazione ovvero il prezzo della convenuta cessione volontaria, subentra quella del risarcimento del danno corrispondente all’intero valore venale dell’immobile ablato".

Sono dunque queste le basi che consentono alla Cassazione di riconoscere come valida, ai fini dell’interruzione della prescrizione del credito risarcitorio derivante dalla perdita del diritto dominicale, una intimazione o richiesta scritta di pagamento del corrispettivo, collegata con la suddetta vicenda (occupazione, appropriazione, accessione invertita ecc.).

Condotte acquisitive ed usurpative

L’equiparazione operata dall’art. 42-bis, nel senso che il provvedimento di acquisizione può essere utilmente sperimentato in entrambe le ipotesi, nasce dalla circostanza che secondo la giurisprudenza del Consiglio di Stato l’istituto dell’occupazione acquisitiva, per effetto della giurisprudenza CEDU, non ha più campo nell’ordinamento interno, tanto da far sorgere l’obbligo dell’amministrazione alla restituzione del fondo.

In sostanza, l’eliminazione della tutela dominicale anche per i fatti usurpativi potrebbe rappresentare un insostenibile sacrificio per il fondo abusivamente utilizzato dalla P.A. se la stessa si disegna come modello di acquisizione del bene alla mano pubblica, addirittura realizzando l’effetto traslativo in maniera decisamente più cruenta rispetto alle ipotesi che la giurisprudenza di legittimità riconosceva.

Il pregiudizio non patrimoniale: Cons. Stato 2 novembre 2011 n. 5844

Occorre ora passare all’esame dell’art. 42-bis rispetto al riconoscimento del diritto del proprietario ad un indennizzo per il pregiudizio non patrimoniale.

Comprendere il significato di tale previsione non é affatto agevole, se solo si considera che il legislatore ha qualificato come indennizzo il quantum spettante al proprietario attinto dall’atto di acquisizione sanante.

Epperò la qualifica in termini d’indennizzo - utilizzata per qualificare tanto il ristoro del pregiudizio correlato alla perdita della proprietà che per specificare il pregiudizio non patrimoniale - sembra spiazzare le intenzioni stesse del legislatore, apparendo quanto mai strano che l’indennizzo determinato sia stato previsto per l’atto di acquisizione sanante e non per le ipotesi d’illecito non definite attraverso l’adozione di tale atto.

Il tutto è stato di recente superato dal Consiglio di Stato 2 novembre 2011 n. 5844 che, occupandosi di un procedimento nel quale si discuteva del risarcimento del danno spettante ai proprietari di un’area irreversibilmente trasformata in costanza del termine di dichiarazione di p.u., ha affermato che "... devono essere valutati i danni morali richiesti dall’appellante sulla base del nuovo art. 42-bis del T.U. espropriazione n. 327/ 2001, introdotto dall’art. 34 della cd. ‘‘Manovra economica 2011’’ (D.L. 6 luglio 2011, n. 98), il quale, reintroducendo l’istituto dell’acquisizione sanante, prevede anche che al proprietario sia corrisposto un indennizzo per il pregiudizio patrimoniale e non patrimoniale, anche con riferimento ai fatti antecedenti (comma 8 del predetto art. 42-bis)".

Secondo il giudice amministrativo "... Il riferimento al danno non patrimoniale in tale disposizione costituisce disposizione innovativa, che impone la necessità di opportuna considerazione anche in sede di risarcimento del danno per illecita occupazione; danno patrimoniale che il Collegio ritiene di poter equitativamente determinare, ai sensi dell’art. 1226 c.c., in complessivi euro 50.000,00, atteso anche il valore complessivo del risarcimento".

Nella pronunzia ora ricordata si coglie, in maniera chiara, il tentativo di razionalizzare il contenuto dispositivo dell’art. 42-bis, estendendone la portata (almeno in punto di danno non patrimoniale) a vicende ulteriori rispetto a quelle ivi disciplinate.

Conclusioni sul danno non patrimoniale

Malgrado le critiche appena espresse, non pare potersi revocare in dubbio che l’introduzione del pregiudizio non patrimoniale da lesione della proprietà conferma inequivocabilmente che si sia intrapresa una via destinata a realizzare lo sblocco del danno non patrimoniale da lesione della proprietà, attraverso un processo che l’art. 42-bis sembra avere soltanto accennato.

La norma

1. Valutati gli interessi in conflitto, l'autorità che utilizza un bene immobile per scopi di interesse pubblico, modificato in assenza di un valido ed efficace provvedimento di esproprio o dichiarativo della pubblica utilità, può disporre che esso sia acquisito, non retroattivamente, al suo patrimonio indisponibile e che al proprietario sia corrisposto un indennizzo per il pregiudizio patrimoniale e non patrimoniale, quest'ultimo forfetariamente liquidato nella misura del dieci per cento del valore venale del bene.

2. Il provvedimento di acquisizione può essere adottato anche quando sia stato annullato l'atto da cui sia sorto il vincolo preordinato all'esproprio, l'atto che abbia dichiarato la pubblica utilità di un'opera o il decreto di esproprio. Il provvedimento di acquisizione può essere adottato anche durante la pendenza di un giudizio per l'annullamento degli atti di cui al primo periodo del presente comma, se l'amministrazione che ha adottato l'atto impugnato lo ritira. In tali casi, le somme eventualmente già erogate al proprietario a titolo di indennizzo, maggiorate dell'interesse legale, sono detratte da quelle dovute ai sensi del presente articolo.

3. Salvi i casi in cui la legge disponga altrimenti, l'indennizzo per il pregiudizio patrimoniale di cui al comma 1 è determinato in misura corrispondente al valore venale del bene utilizzato per scopi di pubblica utilità e, se l'occupazione riguarda un terreno edificabile, sulla base delle disposizioni dell'articolo 37, commi 3, 4, 5, 6 e 7. Per il periodo di occupazione senza titolo è computato a titolo risarcitorio, se dagli atti del procedimento non risulta la prova di una diversa entità del danno, l'interesse del cinque per cento annuo sul valore determinato ai sensi del presente comma.

4. Il provvedimento di acquisizione, recante l'indicazione delle circostanze che hanno condotto alla indebita utilizzazione dell'area e se possibile la data dalla quale essa ha avuto inizio, è specificamente motivato in riferimento alle attuali ed eccezionali ragioni di interesse pubblico che ne giustificano l'emanazione, valutate comparativamente con i contrapposti interessi privati ed evidenziando l'assenza di ragionevoli alternative alla sua adozione; nell'atto è liquidato l'indennizzo di cui al comma 1 e ne è disposto il pagamento entro il termine di trenta giorni. L'atto è notificato al proprietario e comporta il passaggio del diritto di proprietà sotto condizione sospensiva del pagamento delle somme dovute ai sensi del comma 1, ovvero del loro deposito effettuato ai sensi dell'articolo 20, comma 14; è soggetto a trascrizione presso la conservatoria dei registri immobiliari a cura dell'amministrazione procedente ed è trasmesso in copia all'ufficio istituito ai sensi dell'articolo 14, comma 2.

5. Se le disposizioni di cui ai commi 1, 2 e 4 sono applicate quando un terreno sia stato utilizzato per finalità di edilizia residenziale pubblica, agevolata o convenzionata, ovvero quando si tratta di terreno destinato a essere attribuito per finalità di interesse pubblico in uso speciale a soggetti privati, il provvedimento è di competenza dell'autorità che ha occupato il terreno e la liquidazione forfetaria dell'indennizzo per il pregiudizio non patrimoniale è pari al venti per cento del valore venale del bene.

6. Le disposizioni di cui al presente articolo si applicano, in quanto compatibili, anche quando è imposta una servitù e il bene continua a essere utilizzato dal proprietario o dal titolare di un altro diritto reale; in tal caso l'autorità amministrativa, con oneri a carico dei soggetti beneficiari, può procedere all'eventuale acquisizione del diritto di servitù al patrimonio dei soggetti, privati o pubblici, titolari di concessioni, autorizzazioni o licenze o che svolgono servizi di interesse pubblico nei settori dei trasporti, telecomunicazioni, acqua o energia.

7. L'autorità che emana il provvedimento di acquisizione di cui al presente articolo né dà comunicazione, entro trenta giorni, alla Corte dei conti mediante trasmissione di copia integrale.

8. Le disposizioni del presente articolo trovano altresì applicazione ai fatti anteriori alla sua entrata in vigore ed anche se vi è già stato un provvedimento di acquisizione successivamente ritirato o annullato, ma deve essere comunque rinnovata la valutazione di attualità e prevalenza dell'interesse pubblico a disporre l'acquisizione; in tal caso, le somme già erogate al proprietario, maggiorate dell'interesse legale, sono detratte da quelle dovute ai sensi del presente articolo.

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(* P/C/R/U/A - 7/12/733)


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